유승화 / 창조도시포럼 대표

우리 시민이면 누구나 도시계획수립과 그 변경에 대해 관심이 많다. 도시계획 내용에 따라 내가 가진 토지의 가치가 결정되기 때문이다. 토지이용측면에서 대부분의 유럽 국가들은 개발허가제를 채택하고 있는 반면, 우리나라는 지역지구제를 채택하고 있어 용도지역･지구의 지정이나 그 변경에 따라 토지의 활용가치가 크게 변한다.

국토의계획및이용에관한법률(이하 국토계획법이라 함)에서 도시계획은 도시기본계획과 도시관리계획으로 구분하고 있다. 도시기본계획은 장기적(통상20년)으로 도시개발에 대한 정책방향을 제시하면서 도시관리계획의 지침을 제공하며, 도시관리계획은 기본계획의 지침에 따라 토지이용, 교통, 환경, 경관, 산업 등 부문별로 세부적인 내용을 담는다.

그러면 도시계획과 지가(地價)변동과의 관계를 보다 구체적으로 정리해 보자.

그 첫 번째는 앞서 언급한 바와 같이 용도지역･지구의 변경에 따른 지가변동을 들 수 있다. 2003년 1월 1일부로 개정된 현재의 국토계획법은 용도지역을 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역 등 4개 지역으로 분류하고 있다.

일반적으로 용도변경유형은 규제완화(up-zoning 예: 녹지지역이 주거지역으로 변경)와 규제강화(down-zoning 예: 주거지역이 녹지지역으로 변경)로 구분된다. 용도변경은 토지활용가치의 변화를 크게 좌우함으로서 토지가격에 가장 큰 영향을 미치는 요인이 되고 있다.

두 번째는 도시계획시설결정에 따른 지가변동이다. 도시계획시설이란 국토계획법에서 정하고 있는 53종의 기반시설 중 도시관리계획으로 결정된 시설을 말한다. 도시계획시설 중 전철역, 공공청사 등 경제적 이익을 가져다주는 핌피시설(PIMFY:please ln my front yard)은 서로 자기지역에 유치하려 경쟁하지만 쓰레기처리장, 화장장, 변전소 같은 님비시설(NIMBY:not in my back yard)은 결사적으로 반대한다. 핌피시설은 주변의 토지가격을 상승시키고 님비시설은 주변의 토지가격을 하락시키기 때문이다.

세 번째는 도시개발사업에 따른 지가변동이다. 도시개발사업이란 사업지구로 정해진 개발구역 안에서 일단의 도시적 기능을 부여하는 택지개발, 토지형질변경, 토지구획정리사업을 말한다. 도시개발사업은 사업지구 내의 지가는 물론 그 인근지역의 지가까지도 동반 상승시킨다.

원칙적으로 도시계획에 의한 지가변동으로 발생하는 손익은 계획수립과정에서 제도적으로 환수되거나 최소화 되어야 한다. 그럼에도 현실적으로 이들 이익을 환수하거나 손실을 보전하는 제도적 장치는 대단히 미흡하다.

현재 우리나라는 다양한 개발이익환수제를 운영하고 있으나 실효성 있게 운영되는 제도는 많지 않을 뿐만 아니라 개발이익의 환수비율이 매우 낮다. 1980년부터 2001년 사이의 전국적인 개발이익 환수율은 불과 8.8% 정도로 알려져 있다. 또 용도지역･지구･구역의 변경, 도시개발사업, 재건축 등의 지가상승에 따른 이익의 환수장치는 거의 없는 실정이다.

개발이익은 기반시설부담금, 토지초과이득세 등을 통하여 환수가 가능하나 토지초과이득세는 위헌시비로 제도가 폐지되었고 기반시설부담금제도는 도입되었으나 구역의 지정 및 부과기준 설정 등의 어려움으로 시행이 잘되지 않고 있다.

손실보전제도 역시 마찬가지다. 개발제한구역, 문화재보호구역, 상수원보호구역 등의 지정 시 매수청구권제도와 손실보상청구권제도가 있으나 현재의 하락된 지가를 기준으로 매수함으로서 사실상 유명무실하다. 일반적으로 토지의 이용제한은 소유권의 본질을 침해하지 않는 한 국가는 법적으로 그 손실을 보전해 줄 의무가 없다고 보는 것이다.

그렇다면 보다 더 공정한 제도적 손익조정(損益調整)장치는 없는 것일까. 어려운 일이긴 하지만 용도지역 간 용적율 차이의 단계적 완화, 기반시설부담금제의 과감한 확대 적용, 용적이전제도와 개발권양도제의 단계적 도입 등은 그 대안이 될 수 있을 것이다.

도시계획의 사회적 공정성이 미흡함으로서 각종 도시계획관련 비리발생은 물론이고 공공시설의 입지결정에도 커다란 어려움을 주고 있다. 따라서 선진 외국의 토지이용제도를 참고 하는 등 지속적인 손익조정(損益調整)제도의 개선이 필요하다 하겠다.

 
 

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